9 Febbraio, 2023

PNRR, riforme e tutela della concorrenza

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Il PNRR contiene un sistema complementare di misure (investimenti e riforme strutturali) accompagnato da un calendario di attuazione 2021-2026 e da un elenco di risultati da realizzare.

Le 63 riforme previste dal piano sono identificabili e sintetizzabili in 3 macro-tipologie:

  • riforme orizzontali o di contesto, d’interesse trasversale alle 6 missioni del piano: interventi strutturali volti a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività del sistema economico nazionale (es. riforma della pubblica amministrazione e riforma del sistema giudiziario);
  • riforme abilitanti: interventi funzionali a garantire l’attuazione del piano e a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali (es. norme di semplificazione degli appalti pubblici, legge annuale sulla concorrenza, legge delega sulla corruzione, federalismo fiscale, riduzione tempi di pagamento della PA e del tax gap);
  • riforme settoriali: modifiche normative in specifici ambiti o attività economiche per migliorarne il quadro regolatorio (es. la riduzione degli ostacoli alla diffusione dell’idrogeno, le misure contro il dissesto idrogeologico, la sicurezza dei ponti, il piano nazionale per la lotta al lavoro sommerso e quello per la gestione dei rifiuti, la strategia nazionale per l’economia circolare ed i criteri ambientali per gli eventi culturali). A tali misure si aggiungono le riforme dell’istruzione che riguardano sia leb modalità di reclutamento dei docenti, sia il sistema degli istituti tecnici e professionali e dell’università, con particolare attenzione alle classi di laurea e ai corsi di dottorato.

In questo quadro, le amministrazioni locali concorrono a realizzare il PNRR attraverso la partecipazione alla definizione e messa in opera di molte delle riforme previste dal piano (es. in materia di disabilità, servizi pubblici locali, turismo e in altri settori di competenza decentrata), lavorando in stretta sinergia con le amministrazioni centrali anche nell’ambito della sede istituzionale della Conferenza Stato-Regioni, della Conferenza Unificata e del Tavolo permanente di partenariato economico-sociale e territoriale. Inoltre, in considerazione del fatto che gli effetti di tali riforme sul contesto istituzionale e sul quadro regolatorio avranno luogo su un arco temporale più esteso rispetto al 2026, l’impatto delle riforme è incorporato nella previsione in via indiretta, ovvero attraverso il tasso di crescita potenziale verso il quale l’andamento del PIL tende a convergere nel medio termine (Fig. 1).

Fig. 1 – Variazione del valore aggiunto per branca di attività economica (contributo delle attività alla variazione percentuale complessiva nel periodo 2021-2026)

Fonte: Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, PNRR – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, maggio 2021.

In tema di tutela della concorrenza emergono alcune prime questioni aperte e problematiche nell’articolata attuazione del PNRR. Il disegno di legge annuale per il mercato e per la concorrenza 2021, approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 4 novembre 2021, con le finalità di garantire l’accesso ai mercati di imprese di minori dimensioni, rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo e amministrativo, all’apertura dei mercati e garantire la tutela dei consumatori, su questo ambito di intervento si è limitato a prevedere una delega al Governo per un futuro sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici (art. 2), ma non ha affrontato, ad esempio, la controversa questione delle proroghe automatiche di questa particolare tipologia di concessioni demaniali. L’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nel frattempo, ha stabilito con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021 che la proroga automatica e generalizzata delle concessioni ai gestori di stabilimenti balneari sia circoscritta al 31 dicembre 2023 (dieci anni in anticipo rispetto a quanto stabilito dalla legge di bilancio per il 2019), segnalando l’evidente necessità di un’organica disciplina nazionale delle concessioni demaniali marittime che regoli i canoni concessori in termini di “trasparenza, non discriminazione, contendibilità” e in maniera congrua, sia per lo Stato sia per i gestori, in coerenza con l’ordinamento comunitario a tutela della concorrenza e dei servizi nel mercato interno.

È da ricordare, infine, che nel disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 non sono state recepite alcune proposte di riforma concorrenziale trasmesse dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nel marzo 2021, orientate sia alla rimozione delle barriere all’entrata da ostacoli normativi del commercio al dettaglio (vincoli all’apertura delle attività commerciali, agli orari di apertura e chiusura settimanale dei negozi, alle vendite straordinarie e di fine stagione), sia sulla riforma delle concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche, settore escluso dal campo di applicazione del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 (attuazione della Direttiva Servizi) e “attualmente impenetrabile all’applicazione dei principi della concorrenza” secondo l’Agcm (per durata “eccessivamente lunga” delle concessioni e per rinnovo delle stesse “senza adeguate procedure competitive” o secondo “criteri di preferenza dei prestatori uscenti”).

Queste rappresentano alcune sintetiche questioni critiche e divisive ma decisive anche per prefigurare il successo del PNRR in un contesto evolutivo (già sperimentato da alcune Regioni) e in uno scenario futuro già fortemente orientati dagli indirizzi del diritto europeo e sempre più caratterizzati – dal punto di vista autorizzativo, decisionale e insediativo – dal trattamento esclusivo e ineludibile delle attività economiche urbane e dei nuovi poli funzionali (piattaforme logistiche, ZES/ZLS, grandi strutture di vendita, …) all’interno delle politiche di governo del territorio, della regolazione urbanistica e dei progetti di rigenerazione urbana e territoriale, completando il lungo processo di riforma qualitativa delle attività commerciali in Italia iniziato nel marzo 1998.

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