5 Ottobre, 2022

La chiusura dell’Accordo di Partenariato 2021-2027 tra ritardi e sovrapposizioni PNRR

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L’Accordo di Partenariato (AdP 2021-2027) dell’Italia sta tagliando il traguardo. La formalizzazione della sottoscrizione avverrà nelle prossime settimane di giugno, ma il testo definitivo scaturito dal negoziato formale avviato con la Commissione europea lo scorso 17 gennaio è stato caricato sulla piattaforma dedicata per l’approvazione in data 10 giugno 2022.

La quota di risorse europee mobilitate dall’Accordo di Partenariato ammonta a 42,7 miliardi di euro, di cui 26,3 di Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) e 14,8 di Fondo Sociale Europeo Plus (FSE+). Ai due Fondi principali si aggiungono le risorse del Just Transition Fund (JTF) per sostenere la transizione ecologica di attività a forte impatto ambientale, per un ammontare di circa 1 miliardo di euro e il Fondo per gli Affari Marittimi, la Pesca e l’Acquacoltura (FEAMPA), che ha una dotazione di poco oltre 518 milioni di euro. Poco più di 2 miliardi di euro sono destinati ad attività di Assistenza Tecnica. Della quota FESR l’80%, e cioè oltre 21,1 miliardi di euro, si concentrerà nelle regioni meno sviluppate, mentre dell’FSE+ ad essere concentrato nelle regioni in ritardo di sviluppo sarà il 60% delle risorse, pari a quasi 9 miliardi di euro.

Con riferimento alla concentrazione delle risorse europee, nella tabella che segue sono riportati i totali programmatici e per singolo Fondo, nonché il peso relativo sul totale della quota di risorse comunitarie per ciascun Obiettivo di policy di intervento dell’AdP, al netto delle risorse dedicate all’Assistenza Tecnica. Con la concentrazione dell’intera dotazione di FSE+ nell’Obiettivo strategico 4, il 42% delle risorse totali sarà concentrato in questo ambito, che contribuisce all’attuazione del Pilastro sociale europeo. L’altro 45% di risorse è più o meno equamente distribuito tra l’obiettivo che sostiene la transizione digitale, la competitività e la ricerca (23,40%) e l’obiettivo che sostiene la transizione verde nell’ambito del Green Deal Europeo (22,79%).

Tabella 1. Dotazione programmatica e concentrazione per Obiettivo di policy (quota comunitaria, valori in euro e in % del totale)
Fonte: elaborazione IFEL-Ufficio Analisi ed Elaborazione Dati Economia Territoriale ed Eutalia S.r.l.-Ufficio Studi su dati rilevati da “Bozza Accordo di Partenariato 10 giugno 2022”, opencoesione.gov.it
*Dato al netto degli oltre 2 miliardi di euro di Assistenza Tecnica.

Il valore complessivo dell’Accordo di Partenariato si completa con il cofinanziamento nazionale che porta ad un totale di risorse pari a circa 75 miliardi di euro. La distribuzione del cofinanziamento nazionale decisa per il 2021-2027 opera nei fatti una redistribuzione di risorse tra regioni meno sviluppate e regioni più sviluppate, che vede quest’ultime poter utilizzare un maggior livello di cofinanziamento (il 60%) che aumenta la dotazione dei Programmi Regionali o la quota parte di Programmi Nazionali che intervengono anche nelle altre categorie di regioni oltre le meno sviluppate, in luogo di una decisione di stabilire al 30% il cofinanziamento nazionale per i Programmi Regionali delle regioni meno sviluppate.

I Programmi previsti dall’Accordo di Partenariato sono Nazionali e Regionali. Tutte le regioni e province autonome hanno un proprio Programma Regionale FESR ed un Programma FSE+, al netto del Molise, della Puglia e della Calabria, che hanno confermato la loro scelta del 2014-2020 di programmare le risorse di entrambi Fondi in un unico Programma Regionale, ed alle quali si è aggiunta la sola Basilicata, che ha anch’essa optato per un unico Programma plurifondo. Questa scelta sembra essere quella più in linea con quanto indicato nello stesso Accordo di Partenariato, che individuerebbe nella gestione unitaria dei Fondi un elemento che potrebbe favorire il miglior coordinamento degli interventi.

Il quadro dei Programmi Nazionali risultante è quello riportato di seguito, comprensivo della relativa quota di cofinanziamento nazionale. Si tratta di 9 Programmi contro i 12 del precedente periodo di programmazione per un ammontare complessivo di oltre 24,3 miliardi di euro contro poco oltre 29 miliardi del precedente periodo. Il peso percentuale dei programmi nazionali sul totale delle risorse dell’AdP 2021-2027 è pari a circa il 32%, inferiore rispetto al passato ciclo di programmazione, ma che per le amministrazioni coinvolte andrebbe a sommarsi al notevole impegno di molte amministrazioni centrali nell’attuazione del PNRR.

Tabella 2. Dotazione programmatica Programmi Nazionali 2021-2027 (quota comunitaria e cofinanziamento nazionale, valori in euro)
Fonte: elaborazione IFEL-Ufficio Analisi ed Elaborazione Dati Economia Territoriale ed Eutalia S.r.l.-Ufficio Studi su dati rilevati da “Bozza Accordo di Partenariato 10 giugno 2022”, opencoesione.gov.it

Il quadro sopra descritto è l’esito del negoziato tra Governo e Commissione che ha visto nei mesi scorsi il confronto anche molto serrato su alcuni punti specifici come il numero e l’ammontare programmatico di alcuni Programmi Nazionali, piuttosto che il coordinamento da assicurare efficacemente con il PNRR, anche con riferimento all’aumento della capacità amministrativa per l’attuazione degli interventi.

A conclusione di questo percorso e alla vigilia della prova dell’attuazione sono almeno tre gli elementi che si possono evidenziare, anche nel confronto con il precedente periodo di programmazione: il nuovo AdP 2021-2027 viene approvato con circa 8 mesi di ritardo; in termini assoluti l’ammontare delle somme che saranno programmate sotto il cappello dell’AdP 2021-2027 sono di più rispetto allo scorso periodo di programmazione; il terzo riguarda la sovrapposizione temporale di diverse programmazioni e strumenti programmatici, che nei prossimi anni vede una concentrazione di spesa pubblica per investimenti senza precedenti.

L’ammontare programmatico delle risorse non genera di per sé riduzione dei divari, seppur questo è un atteggiamento culturale prevalente. Sarà importante un’attenta valutazione sulla capacità di assorbimento di un volume di risorse di questo livello in un tempo così ristretto, per non correre il rischio di offrire solidi argomenti ai Paesi dell’Unione che vorrebbero mettere in discussione il futuro della principale politica economica redistributiva dell’Unione europea.   

Mario Caputo, Walter Tortorella
Mario Caputo, Walter Tortorella
* Mario Caputo, Esperto di programmazione e valutazione di politiche pubbliche europee e nazionali per la coesione territoriale, collabora sin dalla sua creazione, nel 2003, con Eutalia S.r.l. (già Studiare Sviluppo, società in house del Ministero dell’Economia e delle Finanze). È stato componente del Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici della Regione Basilicata. Per IFEL-Fondazione ANCI è tra gli autori del rapporto annuale “La dimensione territoriale della politica di coesione”. Ha collaborato e insegnato con diverse università pubbliche e private (Roma Tre, Federico II di Napoli, Link Campus University di Roma) sui temi dello sviluppo economico e territoriale. * Walter Tortorella, Economista, è Capo Dipartimento Economia Locale e Formazione della Fondazione IFEL. Esperto di politiche pubbliche e sviluppo economico, è stato Direttore del Centro Documentazione e Studi dei Comuni Italiani ANCI-IFEL, Direttore Ufficio Studi della Fondazione Cittalia ANCI Ricerche. Autore di numerosi articoli in materia di public management e politiche di sviluppo. Tra le sue pubblicazioni: “Finanziare la crescita”, Rubbettino, 2016 e “Politica di coesione e questione urbana”, Carocci, 2015.

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