La vicenda delle concessioni balneari fa tornare alla mente – quanto meno ai non giovanissimi – la vicenda delle quote latte. In ambedue i casi, infatti, le pressioni lobbistiche nazionali hanno indotto le autorità locali a cercare metodi elusivi del diritto dell’Unione, battendo ogni possibile via: quella dell’interpretazione del diritto UE, per circoscriverne l’ambito di applicazione o la portata pratica, e quella del ruolo riservato al diritto interno, per modellarne la concreta applicazione.
La vicenda delle quote latte – in estrema sintesi: l’ostilità di molti produttori di latte italiani e di una parte del corpo politico a una iniziativa europea finalizzata a ridurre l’eccesso di produzione di latte nell’intera Unione con pesanti oneri compensativi a carico del bilancio comune, con l’insorgenza di un pluriennale contenzioso e l’enorme accumulo di debiti in capo ai produttori di latte irriducibili – evidentemente non ha fatto scuola: la situazione si è sostanzialmente ripetuta, mutatis mutandis, questa volta per opera, e a discapito, degli operatori balneari, incitati da tribuni rumoreggianti sui social e blanditi da qualche interlocutore politico nella impropria veste di sindacalista di categoria.
Anche in questo caso, l’esito era scontato e l’unico risultato ottenuto è stato quello di “guadagnare” un po’ di tempo, differendo di qualche anno la modernizzazione di un intero settore dell’economia turistica ed esponendolo a maggiori rischi sul piano della competitività internazionale.
I fatti sono noti, ma forse non è inutile rammentarne i passi essenziali.
L’utilizzo degli arenili balneari è stato per lunghissimo tempo regolato dal codice della navigazione, risalente al 1942, e dal suo regolamento di attuazione. Lo Stato dava in concessione gli arenili a quei pochi che li chiedevano, per l’attivazione di stabilimenti o chioschi o altri servizi, in cambio di un canone ridottissimo, sostanzialmente a tempo indeterminato, sulla base di una regola – il c.d. diritto di insistenza – che perpetuava i diritti del concessionario.
Poco è cambiato con l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario, negli anni Settanta, nonostante il trasferimento a esse delle funzioni amministrative relative alle concessioni balneari, ma non dei canoni né della regolamentazione di base, funzioni poi subdelegate ai Comuni balneari. Alcune Regioni sono poi intervenute con leggi regionali a disciplinare in modo più dettagliato – in sostanza a dare attuazione – alle regole statali. I Comuni, dal canto loro, hanno adottato dei propri regolamenti per specificare ulteriormente le procedure di rilascio e di gestione delle concessioni.
Col tempo questo settore economico è andato assumendo sempre maggiore rilevanza, per la progressione del turismo balneare, dapprima sulla scia del boom economico nazionale, soprattutto in alcune regioni italiane, poi anche per la forte crescita del turismo internazionale.
Gli operatori economici del settore hanno continuato a fruire della loro rendita di posizione, legata ad arenili in località in pieno sviluppo, agendo sostanzialmente in regime di monopolio. Passavano le generazioni, e con esse le aziende, salvo cessioni a terzi a valori effettivi di mercato, mentre restavano sostanzialmente fermi i canoni annuali da corrispondere allo Stato.
Alcuni operatori nel corso del tempo hanno ammodernato, a loro discrezione, le loro aziende, i prodotti e i servizi; altri non hanno neppure sostituito ombrelloni e lettini per moltissimi anni. I margini erano comunque importanti, rari i controlli. I bilanci noti sono indicativi per lo più di un settore apparentemente povero e marginale. Naturalmente, la situazione non è omogenea in tutto il Paese, anzi presenta accentuate differenze da località a località, soprattutto in funzione del differente grado di sviluppo turistico locale e del potere d’acquisto della clientela. Resta tuttavia omogeneo il regime giuridico di sottrazione a qualsiasi concorrenza e trasparenza.
Nessuno si è posto il problema se questo assetto fosse compatibile con l’ordinamento costituzionale italiano e con i princìpi introdotti soprattutto dalla legislazione degli anni Novanta, tanto meno se fosse compatibile coi princìpi, risalenti al Trattato di Roma del 1957 istitutivo della CEE e costitutivi del mercato unico, della libera prestazione di servizi e del diritto di stabilimento di tutte le imprese comunitarie nel territorio dell’Unione.
È infine accaduto che quei principi sono stati specificati e sviluppati dal diritto derivato dell’Unione, con la direttiva del 2006 divenuta nota col nome del Commissario proponente Bolkenstein, entrata in vigore tre anni dopo. Direttiva, si noti, approvata anche dal Consiglio dei Ministri dell’Unione, col voto anche dell’Italia, destinata a tutti i Paesi membri e finalizzata a rendere effettivo il mercato unico dei servizi, nell’interesse generale.
C’è voluto del tempo perché ci si rendesse conto – volenti o nolenti – che quella direttiva valeva anche per le concessioni balneari, che aveva efficacia diretta, che rendeva disapplicabili automaticamente le norme statali contrastanti, che la sua violazione da parte di autorità pubbliche italiane avrebbe esposto il Paese a procedure di infrazione davanti alla Corte di giustizia UE e a potenziali sanzioni pecuniarie molto pesanti.
È stata necessaria una copiosa giurisprudenza dei giudici amministrativi per calare questi principi – che nessuno studente di Giurisprudenza ignora – nella legislazione e nella prassi amministrativa italiana e rendere evidente a tutti che le concessioni balneari sono da considerarsi scadute e non sono prorogabili né per atti amministrativi né per legge; che le concessioni balneari devono essere riassegnate per gara pubblica, senza preferenze per i concessionari uscenti né indennizzi a loro favore e a carico dei subentranti. I tentativi di eludere questi principi mediante interventi legislativi interni – dapprima di proroga più o meno dichiarata, poi di vantaggio diretto o indiretto per i concessionari uscenti – sono stati via via frustrati dalla giurisprudenza amministrativa, supportata anche da ulteriori interventi della Corte di giustizia.
Lo stato dell’arte è che tutte le gare devono essere svolte e ultimate entro il 2027, e che nel frattempo possono essere concesse mere proroghe tecniche fino all’esito della gara. La sopravvenuta normativa statale non ha potuto che fornire alcuni indirizzi di massima per la disciplina delle prossime gare, e risulta essere in itinere – in attesa del parere necessario da parte del Consiglio di Stato – un decreto ministeriale che appare ancora orientato a concedere indennizzi agli operatori uscenti.
Vi è da dubitare che un decreto siffatto possa essere ritenuto compatibile col diritto dell’Unione Europea e con le stesse regole esplicitate dalla giurisprudenza amministrativa, anche perché la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia oltre che l’orientamento espresso dalla Commissione UE vanno nel senso opposto di ritenere anticoncorrenziale ogni vantaggio concesso agli uscenti, che non potevano ignorare la durata temporanea delle loro concessioni e che comunque hanno avuto tutto il tempo sufficiente per gli ammortamenti degli investimenti nell’orizzonte temporale prevedibile.
In questo panorama, vi è stato qualche Comune che, invece di attendere, col miraggio o l’alibi di ottenere lumi normativi sulla gestione delle future gare, ha scelto la linea opposta: dare subito corso alle gare, basandosi sulla legislazione regionale – nella specie, la L.R. Veneto 33/2012 – e su regole ad hoc locali, in attuazione coerente dei principi desumibili dal diritto eurounionale e dalla giurisprudenza amministrativa nazionale.
In Veneto, San Michele al Tagliamento e Jesolo hanno fatto da apripista, dimostrando che le regole esistenti erano più che sufficienti per andare avanti. Mentre nel caso delle spiagge di Bibione di San Michele al Tagliamento non c’è stata la prova del nove, nel senso che ha partecipato e vinto la gara la società comunale concessionaria della gran parte dell’arenile balneabile, a Jesolo sono state bandite molte gare, una per ciascuna delle unità minime di intervento individuate dal Comune mediante un nuovo piano particolareggiato dell’arenile, finalizzato ad accorpare aree precedentemente oggetto di autonome concessioni per unificarne e razionalizzarne la gestione.
Inoltre, il Comune di Jesolo ha stabilito di assegnare il punteggio di gara sulla base di un’ampia serie di parametri, valorizzando particolarmente gli investimenti, asseverati da istituzioni finanziarie, che l’operatore si impegna a realizzare nel corso della durata della concessione. In questo modo, è stata premiata l’innovazione nei servizi e nelle infrastrutture, con un forte incremento dell’attrattività turistica a beneficio dell’intera località.
Altri parametri prescelti hanno a loro volta premiato la previsione di interventi di riqualificazione ambientale e infrastrutturale e la valorizzazione di produzioni locali. In questo modo, il Comune di Jesolo ha concretizzato e specificato i ben più vaghi indirizzi recepiti infine dal più recente intervento legislativo nazionale.
La prova del nove c’è stata, in quanto ci sono state istanze concorrenziali, assegnazione di punteggi, contenziosi e infine decisioni del giudice amministrativo di primo grado o contenziosi poi conciliati. Spiccano tre dati: i partecipanti sono stati sempre gruppi di operatori economici locali, riuniti in consorzi o società consortili, e non i paventati fondi di investimento o grandi operatori internazionali del settore, evidentemente non interessati a investimenti così contenuti, per la loro scala di operatività, frammentati e così legati alla effettiva gestione locale; il contenzioso è stato alimentato da concessionari uscenti non vittoriosi in gara; il contenzioso si è sempre risolto, prima o dopo il primo grado di giudizio, con accordi economici fra tutti gli operatori locali, mediante i quali si è trovata una composizione fra gli interessi di tutte le parti.
Il risultato che si profila è esattamente quello che ha ispirato l’iniziativa europea: una iniezione in un sistema ingessato di sana competitività, con investimenti importanti nel settore, volti alla diversificazione e modernizzazione dell’offerta, in un quadro di crescente competizione internazionale con altri siti del bacino adriatico e mediterraneo.
Mancano ancora due anni al termine massimo per la chiusura delle gare e – come spesso capita – si nota la tendenza ad attendere l’ultimo minuto, per poi invocare proroghe indispensabili per non lasciare in abbandono gli arenili. L’ultimo pretesto è la presunta crisi stagionale di molti stabilimenti balneari, drammatizzato per invocare misure di sostegno al settore, magari altre proroghe. È da sperare che i Comuni balneari, che ben conoscono la verità e i dati effettivi, seguano gli esempi virtuosi di buona amministrazione locale e non si lascino imprigionare dalle paludi locali, abdicando alla loro funzione di buon governo dei processi di cambiamento nell’interesse generale.
Approfondimenti
- Legge regionale Veneto 4 novembre 2002, n. 33, “Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo” (BUR Veneto n. 109/2002)
- Cons. Stato, Sez. V, sentenze nn. 4479-4480–4481, depositate in data 20 maggio 2024
- Cons. St., sez. VII, 9 maggio 2025, n. 4014
- Corte giust.UE 11 luglio 2024, C-598/22
- Corte giust. UE 20 aprile 2023, C-348/22
- Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto col Ministro dell’Economia e delle Finanze, emanato in attuazione dell’articolo 4, commi 9 e 11, della legge 5 agosto 2022, n. 118, relativo agli indennizzi, bollinato dalla Ragioneria Generale dello Stato e in attesa di parere del Consiglio di Stato ai fini dell’approvazione
